지난 3월부터 서울·대구·경기·경남에서 사회서비스원 시범운영으로 사회서비스원 설립에 본격적인 시동이 걸리고 있는 가운데, 사회서비스원을 마냥 장밋빛 미래로 볼 수만은 없다는 지적이 제기됐다. 항간에서는 사회서비스원이 민간독점의 사회서비스 시장에서 공공성 강화의 역할을 해줄 것을 기대하고 있으나, 현재 상황에서는 오히려 책임성을 더욱 분절시킬 수 있다는 것이다.

서울복지시민연대 주관으로 지난 4일 서울시의회 의원회관 2층 제1대회의실에서 열린 ‘사회복지시설 운영 주체, 혁신을 논하다 - 민간위탁, 공공직영, 사회서비스원 운영 한계와 대안’ 토론회에서 사회서비스원에 대한 비판적 검토가 이뤄졌다.

- 서비스에 대한 책임 권한 없는 상태에서 설립되면 사회서비스원도 무용지물

사회서비스의 급격한 확대 과정에서 소규모의 영세한 민간 기관이 대거 유입되면서 과도한 경쟁이 발생하고, 종사자의 열악한 근로조건으로 서비스의 질이 하락하면서 ‘사회서비스 시설을 공공이 직접 운영하고 종사자 또한 직접 고용해야 한다’는 목소리가 터져 나왔다. 이러한 맥락에서 문재인 대통령은 후보 시절 사회서비스공단 설립을 공약으로 내놓았고, 이후 국정과제에도 포함되어 현재 남인순 더불어민주당 의원의 대표발의로 ‘사회서비스 관리 및 지원에 관한 법률안’이 국회에 올라온 상태다.

김보영 영남대학교 새마을국제개발학과(지역 및 복지행정학과 대학원) 교수가 발제하고 있는 모습. 사진 강혜민
 

이에 대해 토론회 발제를 맡은 김보영 영남대학교 새마을국제개발학과(지역 및 복지행정학과 대학원) 교수는 사회서비스원이 가지는 문제의식에는 동의하나 이를 위한 별도기관을 설립할 경우 책임이 더욱 분절될 수 있다고 우려를 표했다. 그 예로 활동지원제도의 경우, 수급권 결정은 지자체가 하지만 실제 지역사회에서 문제가 생길 경우, 지자체는 활동지원서비스에 대한 인정점수 조사를 하는 국민연금공단에 책임을 떠넘기고, 그 책임을 떠맡은 공단은 구청 수급자격심사위원회 몫이라고 말한다. 결과적으로 사회서비스에 대한 책임 주체가 없는 것이다. 따라서 김 교수는 “사회서비스원을 만들려면 서비스원의 책임 범위를 명확히 해야 한다”고 강조했다.

그러나 현재 이러한 논의는 이뤄지지 않고 있다. 그는 전국 최초로 출범한 대구사회서비스원의 이사회에 들어가 있으나 이곳에서도 논의는 이뤄지지 않고 있다고 전했다. 김 교수는 “대구사회서비스원 이사회에 대구시장은 들어와 있지도 않다. 대구시가 출연금은 줬으니 간섭은 하겠지만 거버넌스에는 안 들어오니 책임은 지지 않겠다는 거다. 바로 이게 문제”라고 재차 강조했다.

그는 현재 사회서비스원 설립이 종사자 근로조건에만 포커스가 맞춰지면서 ‘사회서비스원을 만들면 근로조건이 좋아져서 서비스의 질이 좋아진다’는 기대에 차있는 것에 대해서도 비판적 입장을 내비쳤다. 그는 “국내 연구 결과, 공공이 공급을 맡아 서비스의 질이 좋아졌다는 확정적 연구 결과는 없다”고 전했다.

또한, 남인순 의원이 발의한 법안에 따르면 사회서비스원은 광역지자체에 설립될 예정이며, 향후 시군구 단위에는 사회서비스 직영의 종합재가센터를 설치·운영하여 돌봄 서비스를 제공할 계획이다. 그러나 김 교수는 “지역사회 현장에서 개별 대상자에 대한 직접적 책임은 기초지자체에서 지는데, 사회서비스원이 설립될 광역이 해야 할 역할에 대한 논의는 없다”고 지적했다.

그뿐만 아니라 현재 사회서비스원 설립 과정에서 정부가 ‘민간위탁이 문제다’라는 메시지를 지속해서 전파하면서 민간 사회복지기관의 공격을 받고 있는 현실에 대해서도 김 교수는 우려를 표했다. 이는 사회서비스원에 대한 공공성 확보에 대한 전략과도 이어진다. 그는 민간중심의 공급에서 발생하는 문제들로 △최중증과 최경증 대상자에 대한 배제 △욕구에 맞춘 서비스 설계 불가 △지역 기반 서비스 운영 불가 △도서산간지역의 서비스 공급 격차 등을 지적했다.

김 교수는 “이러한 문제를 해소하려면 종사자 노동강도가 높아질 수밖에 없다. 물론 정당한 대가를 줘야 하나 이상적으로만 이뤄질 수 없기에 조절을 해야 하는데, 사회서비스원이 종사자 근로조건에 너무 포커스를 맞추면 당사자를 위한 서비스는 이야기하기 어려운 환경이 된다”고 밝혔다. 또한, “이러한 부분은 민간이 못하는 영역이기에 민간에게 불가능한 영역부터 시작하면 민간기관과의 불필요한 충돌을 막을 수 있다”고 밝혔다.

서울복지시민연대 주관으로 지난 4일 서울시의회 의원회관 2층 제1대회의실에서 ‘사회복지시설 운영 주체, 혁신을 논하다 - 민간위탁, 공공직영, 사회서비스원 운영 한계와 대안’ 토론회가 열렸다. 사진 강혜민
 

- 찾아가기만 할 뿐 서비스 연계 없는 ‘찾동’, 틈새 많은 현재로선 ‘커뮤니티 케어’ 불가능

문재인 정부는 사회서비스 강화를 위해 사회서비스원 설립과 함께 찾아가는 보건복지서비스, 커뮤니티 케어도 추진 중이나, 김 교수는 이에 대해서도 비판적 입장을 보였다.
 
지난해말부터 시행된 ‘찾아가는 보건복지서비스’는 전국의 모든 읍면동주민센터에서 노인, 장애인 등 도움이 필요한 이웃을 찾아가 상담하고 급여 제공, 서비스를 연계해주는 역할을 하고 있다. 그러나 김 교수는 “정작 필요한 서비스 연계는 지원되지 않고 있으며, 연계되는  서비스도 공공서비스가 아닌 대다수가 민간자원”이라고 지적했다.

문재인 정부가 적극 추진하고 있는 커뮤니티 케어에 대한 비판도 이어졌다. 커뮤니티 케어는 2026년까지 노인, 장애인 등에 대한 지역사회 통합돌봄 제공을 목적으로 서비스 연계를 하겠다는 계획이다. 이에 대해 장애계에서는 정부가 드디어 장애인거주시설 수용 중심의 정책을 벗어나 탈시설 정책을 추진하는 선언으로 이해하여 환영의 뜻을 내비추면서도, 터무니 없이 적은 예산에 비판적인 태도를 보이고 있다.

김 교수 역시 “이제까지 장애인을 시설에 수용했던 이유는 비용효과적이라고 봤기 때문이다. 그 안에서 먹고 자는 모든 게 다 이뤄졌는데 이제는 그 모든 것이 지역사회 서비스로 전환되어야 한다”면서 “(어떠한 서비스도 끊김 없이 제공되어야 하기에) ‘적당히 해주는 것’으로 커뮤니티 케어는 성립될 수 없다. 그래서 지금 우리나라 같은 체계에선 불가능하다”며 회의적인 태도를 보였다. 그는 “장기요양서비스는 고작 하루 4시간이고, 활동지원도 하루 24시간 지원이 안 된다. 이를 보완할 수 있는 서비스가 지원되어야 하는데 그렇지도 않으며 이를 책임지는 곳도 없다”고 지적했다.

- 대상, 역할, 기능에 따라 서비스 주체 달라져야

이를 개선하기 위해 김 교수는 다양한 단위와 주체를 나눠서 생각해야 한다고 말했다. 여기엔 광역지자체, 기초지자체, 읍면동, 사회서비스원, 비영리 민간 복지기관, 서비스 제공기관(영리 포함) 등이 포함된다. 그는 “대상, 역할, 기능에 따라서 주체가 달라져야 하며 각각의 특성을 고려하여 역할 분배를 해야 한다”고 밝혔다.

그는 광역지자체의 기본적 위상은 조정자로 중앙과 기초지자체, 관할 기초지자체 사이의 조정 역할을 해야 하며, 이때 핵심은 자원 배분이라고 말했다. 따라서 자원 배분과 조정을 하는 광역 지자체에 사회서비스원이 설립될 경우, 공공 서비스 개발 및 제공, 책임성 있는 예산 투입과 정책 추진의 역할을 주문했다.

기초 지자체에서는 커뮤니티 케어를 통해 생활권역별로 통합적인 서비스 체계를 구축하고 개별 당사자에 대한 구체적인 책임을 져야 한다고 강조했다. 김 교수는 “주민의 기본적 돌봄에 대한 책임을 질 수 있는 주체는 기초지자체밖에 없는데, 이를 조정하려면 권한이 있어야 한다”고도 말했다. 이러한 조건 아래에서 읍면동은 ‘찾아가는 보건복지서비스’를 통해 통합적인 상담과 사례 관리, 서비스 사후관리, 모니터링까지 전담하며 지역사회 공동체 조성을 촉진해야 한다고 밝혔다. 

- “공공성 강화하고 통합 지원할 수 있다”는 주장에 “바로 그런 인식이 문제” 재반박

현재 서울시 사회서비스원도 지난 3월 11일 창립기념식을 열고 운영을 시작했다. 현재는 보건복지부 시범사업으로, 특별법 제정 후 본사업을 본격 시행할 예정이다.

(왼쪽)주진우 서울시 사회서비스원장, (오른쪽)신현석 공공운수 사회복지지부 조직국장. 사진 강혜민
 

주진우 서울시 사회서비스원장은 사회서비스원에 대한 지적과 우려에 대해 “우리가 해야할 과제라고 생각한다”며 지적 사안들을 수용했다.

그러나 ‘종사자 처우 문제로만 접근한다’는 지적에 대해 주 원장은 “그 부분이 논의의 출발점이자 상당한 비중을 차지하는 게 사실이다”면서도 “사회서비스가 서비스를 공급하는 노동자들에 대해 진지하게 접근한 적이 이제까지 없었다. 종사자 처우 개선을 통해 얼마나 사회서비스 질을 높일 수 있을지는 지켜봐야 겠으나 분명 관계가 있을 것”이라고 밝혔다.

또한 “하반기에 설치될 종합재가센터를 통해 분절적 서비스를 어떻게 유기적으로 연결하여 통합할지에 대한 고민이 많다”면서 서비스의 질을 대폭 높이는 주체로서 열심히 하겠다고 밝혔다.

신현석 공공운수 사회복지지부 조직국장 또한 “사회서비스 전달체계 문제를 노동자 처우 문제 중심으로 접근하는 것이 왜 문제로 지적되어야 하는가”라면서 김 교수의 입장에 불편함을 드러냈다.

신 조직국장은 서비스의 질 개선에 노동 조건 개선은 필연적이라면서 “사회서비스 노동자의 열악한 노동조건은 민간중심의 전달체계에서 비롯되며, 사회복지제도에서 노동 문제는 항상 부수적으로 취급되어 왔다”며 깊은 아쉬움을 표했다. 이어 “그럼에도 정부가 민간 위탁에 대한 대책을 내놓지 않는 이유는 책임회피와 비용 절감 때문”이라면서 “공공중심의 사회서비스 전달체계의 전환은 단순히 노동자의 노동 조건 개선만이 아니라 공공의 책임성을 강화하는 것에 의미가 있다”고 밝혔다.

그러나 이러한 지적에 김보영 교수는 “책임의 분절성은 바로 그러한 인식에서 비롯된 것”이라고 재반박 했다.

김 교수는 그 예로 광역지자체에 설치된 발달장애인지원센터를 들었다. 김 교수는 “발달장애인지원센터는 공공성 확보를 이유로 장애인개발원이 위탁운영하고 있다. 발달장애인의 복합적 욕구를 반영하여 서비스 설계하겠다는 통합적 접근으로 설립됐으나, 실제 서비스에 대한 권한이 센터엔 없다”면서 “어떤 사람은 부모가 있어서, 집이 있어서, 소득이 높고 낮아서 등의 이유로 서비스에서 탈락하는데 최종 수급비 결정권은 정부 기관에 있다”고 말했다. 이러한 상황에서 서비스에 대한 어떠한 권한도, 자원도 없는 사회서비스원이 별도 기관으로 광역 지자체에 설립되어도, 직접적인 책임성을 가진 지자체가 사회서비스원에 또다시 책임을 떠넘길 것이라는 지적이다.

따라서 김 교수는 “현재 상황에서 사회서비스원이 돌봄 컨트롤타워가 되고 통합의 중심이 된다는 것은 불가능하며, 이미 반복된 오류를 사회서비스 현장에서 반복하는 것밖에 안 된다는 것을 명확히 인식해야 한다”고 강조했다.